乡镇一级政府作为五级行政体系的“神经末梢”，对目前农村基层管理体制中的结构性冲突异常敏感。一方面，乡镇政府要承受自上而下的行政规范，另一方面又面临着自下而上的乡村自治力量的挑战。尽管自下而上的自治力量至今并未促成乡镇政府的诱致性变迁，但是，乡镇政府显然感到压力重大。在人民公社时期，公社（乡）与村之间属于行政支配关系。并且，人民公社制的重心是生产大队和生产队而不是“公社”本身。“当时的公社实际上只是起到国家‘代言人’的角色，起‘上传下达’的作用。”①不过，随着20世纪80年代初期撤社建乡以及90年代村民自治的兴起，乡村之间的行政支配关系就不再具备合法性。同时，由于乡镇政府重建以后基本建设思路没有改变，仍然停留在人民公社制的思维方式上，使乡村之间的关系更为紧张。在村民自治条件下，村庄利益主体开始形成并积极谋求多元的、参与式的互动表达，而不是单向度的控制。这一利益主体的崛起势必与乡镇利益发生矛盾和摩擦，主要表现在土地承包、征用、宅基地的分配以及农村公益事业和集体福利事业的建设与享用方面存在较大分歧。这些矛盾的表面化和人格化，集中边县在农村的干群关系上，农村干群之间在许多问题的认识上有较大的分歧，有为数不少的村庄干群关系存在较为紧张的局面。②
 
    村民自治最初诞生于广西西部山区的合寨村。合寨村原为合寨生产大队，是由10多个自然村（当地称为屯）组成的。1979年，当风闻外地兴起“分田到户”时，合寨村的农民自发地将田分到农户，生产的积极性迅速高涨。然而，随之而来的是社会治安恶化，社会矛盾增加。面对这种困境，果地和果作两个自然村的村民率先组织起来，寻求摆脱困境的出路订立村规民约，组织治安联防，村内自我约束，村外搞好防范。这种做法很快收到实效，治安环境得到了很大的改善，村民又过上了安宁的生活。随后，这一做法得到推广。1980年上半年，针对村民自治组织名称混乱的情况，合寨大队所在的三岔公社党委书记向文忠发表意见说，既然是村民选的，就叫村民委员会。此后，村民委员会便作为规范的名称确定下来，上报的材料均使用“村民委员会”。③随着村委会的产生，村党支部的部分权利势必要让渡给村委会。在过去农村党支部一统天下的机制下，村委会的大部分职能由党支部来行使。党支部处于绝对的领导地位，村委会的工作更多是接受其安排。但是，村委会直选之后，形势发生了改变。村委会作为一个民选机构，更容易得到村民的支持。在调查中我们发现至少有80%的村民认为村委会的作用应该比村党支部要大。在村民的理解中，党支部是对上的，代表的是领导干部的利益，而村委会是对下的，代表的是老百姓的利益。与权力相连的往往是利益，自村民自治以来，村党支部明显感受到“人事权”被村委拿去，不免对村委产生抵触情绪。甚至在一些地方村委会和村党支部的争权公开化，比如很多地方都发生过的抢夺公章的事件。表面上看，这种争斗是责任不明晰，争夺权力所致，实际上是争夺权力中隐含的利益。在两委博弈过程中，党支部拥有组织资源，村委会则有民意基础。在没有第三方的情况下，其结果很可能势均力敌。为了取得对另一方的优势，在博弈进行中，两方都会想到借助第三方的力量。显而易见，乡镇政府、党委恰好扮演了这样一个角色，一方面乡镇一级在村级面前享有威权，另一方面乡镇也需要借助村完成功能性任务，如税费收取、计划生育工作等等。当引入第三方之后，村两委关系的复杂化又衍生出乡镇政府、党委与两委关系的复杂化。同时，乡村关系又会反过来影响两委关系。
 
    本文即是要探讨这一复杂关系的一个方面：乡镇政府、党委与村委、支委的关系分别是怎样的以及由此产生影响。在分析过程中，笔者将乡镇政府与党委视为一个整体（如虚线所示），它们之间的关系暂不讨论，统称为乡镇。在分析乡镇与村“两委”关系时，以乡镇与村民委员会关系为主，乡镇与村党支部关系为辅。另外，村民委员会和村党支部之间的关系（俗称“两委关系”），本文也不做详细讨论，另着文分析。
 
    一、乡镇与村民委员会选举
 
    作为传统任命制向村民选举制的过渡，1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》只是一般地规定村民委员会成员由村民直接选举产生，并没有相应的可操作程序。当时的乡镇政府也不可能在短期内转变执政的思维方式，由此指选、派选等操纵选举的不恰当行为屡屡发生。选民无法直接提名候选人加上等额选举，致使选举结果很难体现民意。从1998年开始，随着新的《村民委员会组织法》对村民委员会的选举程序做出具体规定，加上前几届的民主实践，无论是选举的开放程度、选民的参与性还是选举的规范程度都有了大幅度的提高。
                             
    从媒体报道、学者观察的选举情况来看，有理由对村民自治持乐观看法。不过，相对于村民的自治能力而言，政府部门思维方式、适应能力显然慢了半拍。
 
    法律意识淡薄，干预村民委员会选举工作。内蒙古某旗曾经规定成立以支部书记为组长的换届领导小组，而按照组织法，“村民选举委员会由村民会议、村民代表会议或者村民小组推选产生。”这种做法显然忽视了村民参与组成选举委员会的法律精神，从而引起村民不满。湖南长沙市在选举中出现了大范围问题，其主要原因也是部分干部根本不知道有《村民委员会组织法》和《湖南省村委会选举办法》。一位乡镇党委书记甚至说“我们不管什么《村组法》、《选举办法》，群众要求选举就是法。”③从感情上来说，后半句话可以理解，但前半句话出自一个乡党委书记之口就实在不应该。
法律意识淡薄是一个较为普遍的现象，由此带来的不利影响也是一系列的：政府部门在选举组织、候选人提名等问题上不依法办事会引起选民不满；同时选民在选举中以及选举出现问题时首先想到的也不是通过法律途径解决，而是易于情绪化，一旦政府处理时不加以疏导，会产生直接的冲突。以上两种情况都将对正常选举工作造成冲击。一些候选人只是将村委会选举视为“改朝换代”的工具，利用村里的矛盾为自己赢得支持。这种做法在成熟的民主国家还行得通，只要不越过道德和法律两条底线，作为一种竞选语言，在西方国家常常采用。但问题是，我们的民主尚不成熟，还没有一种完善的修复机制，为了竞选候选人相互攻击、挑起矛盾，但在选举结束之后很少能做到“相逢一笑泯恩仇”的，往往是势不两立，一旦某一候选人竞选成功，另一人将很难在村里继续呆下去，因选举挑起的矛盾也愈演愈烈，最后导致村里的正常活动不能开展。笔者在三门调查时，被访者屡屡谈到这个问题。某村一候选人为了跟另一候选人争口气，甚至把用于出海捕捞的2000吨级渔船卖掉，他自己私下谈到，“如果没选上，只能出去，在村里也呆不下去。”
这种情况还算好的，在一些村子，由于政府和村民互不妥协，只能僵持着。村民除了上访很少做他想，而政府则处了“严禁上访”之后也没有别的措施。笔者认为出现这种情况双方都需要反思，在很多情况下“妥协是金子般的”，双方都应该有谈判的心态，是弹性的而不是刚性的，所谓“和谐”不是生来即有，而是协调并维护协调结果所得来的。
 
    乡镇政府传统用人方式、思维模式亟待改变。 国家治理模式是按照命令——服从的关系构建的。村民委员会并不属于国家序列，作为村民的自治组织，它的公共权力来源是本村的村民，因此它只需对本村村民负责。不过，在乡镇官员的心目中，村民委员会就是他们的下属机构。在以往，“村官”是乡镇官员的一条腿。农村的工作很繁杂，矛盾也多，乡镇政府缺乏管理村民事务的手段。而“村官”则是本村土生土长的，在“乡土社会”中享有较多的开展工作的便利资源，容易完成诸如征粮、计划生育等难点工作。另一方面，这些难点工作处理不好，极易导致冲突。通过“村官”，乡镇政府可以避免跟老百姓发生正面冲突。这两个因素决定了乡镇政府必须倚重“村官”。于是，在自觉与不自觉中，“村官”演变为完成政府计划的“公务员”，与乡镇的关系开始遵循命令——服从模式。“村官”成了乡镇官员的左臂右膀，相信谁也不愿失去。最近几年，随着村民自治的开展，越来越多的“村官”将眼光从“上”移到“下”。乡镇官员渐渐担心选举出来的“下属”难以控制。政府开始的做法是通过指选、派选的方式，选上自己中意的人。渐渐地，他们发现这种做法容易引起选民的愤怒，成本太大。于是，政府转向和新任“村官”搞好关系，一方面利用了自身的权威，另一他们是利用了自身掌握的资源。在绝大多数情况下，仅凭两条就足够发挥作用。“村官”自觉的将自己纳入政府体系，并选择和乡镇政府站在一起。吉林省某村因一选民资格问题发生矛盾，乡领导和村支部书记没有做工作，而是采用不合法的方式保证自己相信的候选人当选，引起村民不满，写信上告。④
             
    二、乡镇与两委关系
 
    乡镇政府处在执行党的路线、政策、方针的最基层，直接面对广大的农民群众。在现行的乡镇“条块分割”管理体制下，乡镇政府显然是最尴尬的。在一些人眼里，“三农”问题在相当程度上是由乡镇政府造成的，“养了不少不该养的人，收了不少不该收的钱，做了不少不该做的事”。但实际上给乡镇政府惹上很大麻烦的各种税费、摊派等大部分是被上级部门拿走，乡镇政府所得非常少。“真正留给乡镇政府的法定税收是一些分散、小额、摊派的税种，乡镇政府为了征收这些税费不但耗费了大量的精力，而且极容易与农民产生直接的利益冲突。”⑤本身作为国家公务员的乡镇干部，他们的工资、福利大部分却和乡镇财税的完成状况直接相关，并且税收的完成情况还是他们工作成绩考察的一个重要方面。最近几年农民收入的增长不快，乡级财政也相当的窘迫，绝大部分乡镇是债台高筑。与此同时，农村道路建设和农村义务教育开支等呈刚性增长趋势，上级下达的乡镇财政任务也逐年增加。这就迫使乡镇政府开始思考从“体制外”获得收入，乡镇工作的中心就围绕完成税收任务开展。重心的错位使乡镇政府的职能产生扭曲。“没有税收权利的乡镇干部却成了税务干部，特别是在那些工业不发达的农业乡镇，他们不得不通过加重农民负担来保证乡镇财税的增长，因为只有农民才是他们可以直接支配的有效资源。”⑥
 
    对乡镇政府的政绩评价体系不合理也是其职能产生扭曲的一个重要原因。乡镇政府作为基层单位，其受到的领导来自上级的多个部门，形象的说法是“上面千条线，下面一根针。”        这种政出多门的情况，使乡镇一级疲于应付。最重要的是，乡镇的政绩考核是由其上级进行评价的，辖区范围内的老百姓并没有发言权。现在很多上级部门的达标升级活动过多，各个部门出于自身利益考虑，都要求乡镇政府首先做好自己部门的事情。于是，乡镇政府不得不花大量的时间完成上级的指示，做一些面子工程、应付工程。在这种考核体制下，乡镇官员对“上”不对“下”也就不难理解了。    
在乡镇——村庄之间事实上存在一个传导机制，于是乡镇政府职能的扭曲导致“村两委”职能的扭曲，并最终加重农民负担。现在农村实际上有两套班子在运行，一套是村民自治委员会，另一套是村党支部，即俗称的两委。按照制度设计，村党支部是农村贯彻党的号令，组织农民进行农村改革和建设的领导核心；村民委员会是农民按照自己的意愿选出来的实行自我管理、自我决策的领导组织。⑦从理论上讲“两委”的根本职责应该是协调一致形成合力，共同领导组织农村的建设。但实际上，“两委”无论是在乡镇政府还是村民眼中都是一级“政府”，“两委”成员也被视为“干部”。乡镇政府手中的经济资源与村干部的“乡土优势”形成了完美的互补。在一些地方乡镇干部和村干部已经形成了紧密的利益共同体：乡镇政府支持村干部当选，村干部则努力完成乡镇政府下达的任务。
 
    从村委角度分析。村民自治的意义在于有效防范家庭联产承包经营之后农民组织化程度下降，对现行政治基础造成冲击。根据村民自治的起源及1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》的法律精神，村民自治的最初主要是承接农村人民公社废除后社会管理的职能,如办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安等。⑧村民委员会并不直接从事生产经营和政府管理等职能。乡镇政府与村委会之间仅仅是指导与被指导，并不存在行政隶属关系。但在实践中，乡镇党委、政府通过对村支委直接领导，再通过村党支部的“领导核心地位”顺理成章地完成对村委会的间接控制。在城市，计划生育、税费征收都有相关的政府部门处理。但在农村，这项任务就落在了村民委员会的头上，且不必支付成本。于是，村民委员会的错位也由此产生，作为群众自治性组织，却主要从事政府工作。村民自治的原则因此被消解。徐勇教授认为，这其实也是地方政府努力想控制村委会选举的深层次原因。
 
    与乡镇政府类似，村委会的政绩考核机制同样存在严重的问题。村委会的考核也并非由本村的村民进行，考核的主导部门是乡镇。乡镇根据各村完成各项任务的情况来评定，诸如计划生育指标、报刊订阅状况、村民上访情况、农民收入状况、税费征收状况等等。可以说，这个评价体系把本应该成为评价主体的村民完全排除在外。由于村委会的工资是与考核成绩挂钩了，村委会工作的出发点就是完成上级下达的任务。村民的评价跟自身的利益并不多大关系，因此村民的诉求往往被忽略。“这种考核体系好像成了包括乡镇干部在内的农村干部自己的事情。这些工作不仅不能给群众带来利益，反而常常是以损害农民利益为结果，导致农村干群关系紧张是必然的。⑨
 
图二：不同时期村民委员会行政任务序列及其比重
           序列    比重
时期 第一位 % 第二位 % 第三位 %
1980年代初中期 计划生产 60 计划生育 35 税费收取 5
1980年代后期到90年代初期 计划生育 60 计划生产 30 税费收取 10
1990年代中后期 税费收取 70 计划生育 20 计划生产 10

（据徐勇：《村民自治、政府任务及税费改革——对村民自治外部行政环境的总体性思考》）
 
    三、群众眼中的乡镇与两委关系
 
    笔者今年三月份曾经去浙江台州三门县调查当地的村民委员会选举情况，期间实地观察了选举现场，访问了当地村民及村干部。在调查过程中的所见、所闻以及村民的回答，常常令笔者震惊不已。曹锦清先生在其著作《黄河边的中国》一书中曾提到“入场”的问题，即采用怎样的视角去观察农民、农业、农村。曹先生选择了从“下”往“上”，这种方式不同于用西方政治术语架构下的研究，而是实实在在的从农民自身的愿望、想法甚至愤怒出发，真切地了解农村的实际情况。这次三门之行，笔者也选择了这种“入场”方式，不带有任何的官方色彩，尽量减少精英色彩，平等的跟农民交流，倾听农民的真实想法。同时，为了提高文本的代表性，在本章节的叙述中，选取了国家社会科学基金项目研究成果《村民自治面临的社会焦点问题透析——对全国第一个村民自治示范县的追踪考察》一书中所辑录的部分“个案访谈笔录”，这份笔录是该课题组深入全国第一个村民自治示范县——山东省莱西市的农户进行实地追踪调研记录而成的。为了使村民说真话，调查成员利用的主要是亲友关系以请教、交流的方式进行。这也是符合从“下”往“上”的“入场”形式的，具有很高的可信度。
   
    访谈之一（浙江省台州市三门县N村）
 
    访谈时间：2005年3月20日晚
 
    被访谈人：HQ，高中文化程度，曾任该村支委委员，教过书，现在县城经商
 
    相对而言，他认为支委成员的素质较村委要高，毕竟在基层入党各方面还是有要求的。在他看来，支委更值得信赖。一方面，支委有组织资源，开展工作更有条件，即使犯了事，也容易追究。他举例说，党员还有组织这条绳子牵着，非党员就没有了。“像我们这边有个村子，两委私分了一笔款项，纪委可以查支委，但没法查村委呀。最后支委的钱被追回，村委那几个，钱已经落在口袋里了，整天乐呵呵，也没什么事。”一般说来，书记跟上级关系密切，也就更吃香。但也要看两个人的能力。“在路尚村，村长能力强，把书记赶跑了，现在还在外头打工。”何齐补充了一句。
 
    访谈之二（浙江省台州市三门县YY村）
 
    访谈时间：2005年3月21日晚               
 
    被访谈人：NZQ，初中文化程度，该村新任村民主任（连任），三门县政协委员
 
    “您觉得村委的工作能否得到乡镇政府的支持？”
 
    “很少。镇政府支持村支委。”倪显然有些不满。
 
    ……
 
    “我们这里征地（政府）根本就不做工作。有一个村子，支书同意征地，村长不同意，说农民要吃饭，没地怎么行呢？村长开有小企业，于是政府找了一个理由说村长偷税、漏税，结果给判了四年半。”另一位村长的情绪似乎被倪中平煽动起来，插了一段。
 
    访谈之三（浙江省台州市三门县YY村）
 
    时间：2005年3月21日上午
 
    被访谈人：LDS，高中文化程度，该村普通村民，在外打工
 
    “你觉得老百姓更看重村委还是支委？”我们问。“当然是村委。乡镇政府可以用组织性压村支委，但是村委还可以为老百姓的利益跟乡镇府叫板的。”他似乎打开了话匣子，“我们村的土地被征了，价格很低，老百姓不同意。村长为这事找到镇里、县里。他是政协委员，在政协会议上提了好几次，也没什么反应。村长还被县里批评，说是带头闹事。”
 
    “中平（前任村长）还是做了不少事的。一个是征地的事情。还有一个是把村里的泥路浇成了柏油路。我们村和晏农村原先是一个村子，叫晏站村，60年代分成两个。搞渔业的叫晏渔村，有1/3的地，搞农业的叫晏农村，有2/3的地。当时，我们的两个海塘都给晏农村拿去了，中平把海塘又拿了回来。”一个中年人说。
 
    访谈之四（浙江省台州市三门县TW村）
 
    时间：2005年3月21日下午4：00
 
    访谈对象：ZQ，TW村普通村民，现在外地打工
 
    “那你觉得书记和村长哪个老百姓更喜欢呢？”
 
    “80%的村没有好书记，村长要好一点。”简简单单的，他只说了这么一句。
 
    访谈之五（山东省莱西市牛溪埠镇YJ村）⑩
 
    时间：2003年1月4日
 
    访谈对象：LSJ，47岁，高中文化，现任该村党支部书记
 
    14.1-5关于村镇关系
 
    现在的镇村关系跟以前相比完全是两码事了。……其实现在的镇政府就是跟村里要钱，下任务，再就是考核村干部。在目前农村工作中，镇政府我依靠我们村干部的。我们每年到党校参加培训，不用我们掏一分钱，四五天的培训中，镇党委、政府的领导还到县城去看望我们，请我们到酒店里坐一坐。这在以前是不可想象的。
 
    镇政府现在依靠我们农村干部最重的任务就是跟农民要税。一个是要农业税，以前还有集资提留什么的，现在主要是农业税。……另一个是车船使用税，……在村里的车船使用税一般是我们村干部来负责收的，全部上交给镇政府。
 
    我们给镇政府干的另一件事情就是完成它下达的一些指标。每年镇政府都会下达一些任务，比如你这个村今年应该发展几个养猪户、几个养鸡户，几个养牛户，养殖规模应该多大等等。……其实更多的是为政府脸上帖金子。
 
    访谈之六（山东省莱西市望城街道办事处XL村）
 
    时间：2003年1月2日
 
    访谈对象：LTJ，49岁，非党，文化程度初中，系该村村委会主任
 
    14.3-1关于村民自治与“两委”关系
 
    镇党委、政府对我什么态度呢？说实在的，镇党委、政府只是用你，用你给它办事。比如今年征收农业税，我们村一直没有收起来。镇党委、政府派干部来了，跟我们村干部召开了个会，商量这么把农业税收上来。在开会时党支部书记说没有办法，我大胆地说怎么会没有办法？我说“两委”成员各人负责各自亲属的，再催交各自朋友的，就剩下不下几户了。最后就按我这个办法收起来了。政府对我这个办法很赞同，但到了别的事情上它就不一定支持你了。甚至有时候我对政府或村干部的一些做法发表看法，人家说我不成熟，说我没有组织观念呢！
 
    访谈之七（山东省莱西市望城街道办事处SD村）
 
    时间：2003年1月10日
 
    访谈对象：LJM，36岁，文化程度高中，非党，系该村前任村委会主任，现为普通群众
 
    14.5-6现在农村的“两委”关系很难办的。
 
    现在的农村党支部尤其是党支部书记是给上面负责了，……。当时镇上有个机关干部跟我说了实话，“我们不可能支持你，其实机关干部也不容易呀，整天下乡又跑又颠的，我们骑着摩托车，这个油你不会给我们吧？而人家书记却能够。……”在镇党委、政府眼里，我可能不是一个好的村主任，他们更多的是把我看成“手里拿着《村民委员会组织法》，整天跟党委、政府过不去的人。”
 
    从上述访谈内容来看，现在乡村关系更类似于行政隶属关系。这种关系大致集中于以下三点：一是村“两委”要完成乡镇下达的税收任务；二是村“两委”的政绩由乡镇考核；三村“两委”的工作围绕乡镇制定的各种指标开展。具体到村民委员会和村党支部，情况又有一些差异。一般的情况是村党支部和乡镇党委存在组织关系，受乡镇党委的领导，所以和上级的关系也较为密切。而村民委员会是民选的自治组织，它和乡镇政府并无组织关系，只是接受乡镇政府的指导，所以和上级的关系相对疏远。但是，这仅是针对一般情况而言，具体还是取决于书记和村长的个人能力以及其与上级关系如何。村长能力强，与乡镇关系好，则村委会与乡镇关系密切，反之，则村党支部与乡镇关系密切。