现行营业税税制（包括《中华人民共和国营业税暂行条例》、《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》<以下分别简称《条例》、《细则》>以及营业税相关法律法规）是国家根据1994年实施的分税制财税管理体制的要求，结合我国当时的社会、经济发展状况，对旧的营业税税制进行修改的基础上制定的。新的营业税税制运行9年来，在聚集地方及中央财政资金、调控经济和引导资源优化配置等方面发挥了重要的作用，保障了我国分税制财税管理体制改革的顺利实施，总体上说是成功的。但随着社会主义市场经济发展和财税体制改革深化，现行营业税税制存在问题逐渐暴露出来，如何改革营业税税制已经成为税收理论界日益关注的问题。本文结合现行分税制财税管理体制，谈谈营业税税制改革问题。

　　一、营业税税制改革的必要性

　　国情决定税制结构和财税管理体制的选择模式。由于受我国社会发展阶段和经济发展水平制约，我国的税制结构属于以流转税为主、所得税为辅的典型的发展中国家的税制结构，我国财税管理体制属于不彻底型的分税制体制。在我国目前的税制结构和现行分税制财税管理体制中，营业税既是主要的流转税税种，又是地方税的主体税种。

　　一　营业税在我国税制结构和分税制财税管理体制中的地位

　　我国自二十世纪八十年代初税制改革后，确立了流转税和所得税双主体的复合型税制结构，其中，以增值税、营业税和消费税为主体的流转税一直占据绝对主导地位。据国家税务总局统计数据显示，2001年我国流转税占税收总收入的69.3%，我国税制结构仍然属于以流转税为主、所得税为辅的典型的发展中国家税制结构。在我国目前的税制结构中，营业税扮演着重要的角色：2001年营业税收入占税收总收入的比重为13.7%，仅次于增值税和内资企业所得税。同时，营业税在我国现行分税制财税体制中占据重要地位：自1994年以来，营业税一直是地方税收的主体税种，在地方税收体系中占有举足轻重的位置，其组织收入几乎占据地方税收收入的半壁江山。以省和市两级收入为例，2000、2001年广东省地方税收收入为600亿元、790.6亿元，营业税收入为272.2亿元、317.8亿元，营业税占地税收入比例分别为45.37%和40.2%；2000、2001年湛江市地方税收收入为7.90亿元、8.96亿元，其中营业税收入为4.34亿元、4.80亿元，营业税占地税收入的比例分别为54.93%和53.57%。

　　由此可见，营业税在我国税制结构和分税制管理体制中占据重要位置，是构成我国目前的税制结构和现行分税制财税管理体制必不可少的重要组成内容。

　　二　营业税税制改革的必要性

　　“改革是一个不断完善的过程，财税体制改革也不可能一蹴而就。”财税专家、学者指出，我国目前的分税制财税管理体制还存在许多不如人意之处，需要进一步改革和完善。营业税作为分税制财税管理体制的重要组成部分，其税制改革同样具有现实性和必要性。

　　⒈改革营业税税制，是保留营业税固有属性和特点，建立符合现阶段“公平、效率、适度、法治”税收原则的营业税税制的必然要求。从营业税的历史沿革和发展历程看，营业税的固有属性是对劳务（商品）流转全额征税，具有税制精简、操作简便、征管高效的特点。现行《条例》、《细则》在设计上也处处体现营业税的这一固有属性和特点。但财税[2003]16号的出台改变了营业税的上述固有属性和特点，难以体现 “公平、效率、适度、法治”税收原则，使营业税税制趋于繁琐复杂，征管操作起来难度大，税收成本高。因此，只有改革营业税税制，从税制设计上保留营业税固有属性和特点，才能建立符合现阶段“公平、效率、适度、法治”税收原则的营业税税制。

　　⒉改革营业税税制，是理顺分税制财税管理体制存在问题，建立符合我国国情的分税制财税管理体制的内在需要。目前我国分税制属于不彻底的分税制类型，在营业税和所得税征管权限、收入划分以及共享税收入分配等方面仍然存在不足之处。此外，由于加强征管等管理性增收因素潜力有限，以及受营业税政策性减收因素影响，导致从2003年起我国营业税及地方税收收入大幅度减少，地方收入占总收入比例持续下降，削弱了地方税的地位和调控能力，挫伤了地方政府理财积极性，造成中央财力过剩与地方财力不足的财政分配体制的矛盾。因此，只有从营业税税制改革着手，调整阻碍营业税等地方税收增长的消极的财政体制因素，才能根本解决现行分税制存在的中央财力过剩与地方财力不足的矛盾，从而理顺分税制财税管理体制存在问题，建立符合我国国情的分税制财税管理体制。

　　二、现行营业税税制存在问题

　　1994年实施新的营业税税制以来，财政部、国家税务总局根据征管形势变化，先后出台一系列政策文件，对营业税税制进行修改和完善，尤其是财税[2003]16号《财政部、国家税务总局关于营业税若干政策问题的通知》对营业税征税范围、税目、计税依据、纳税义务发生时间、纳税地点等税制要素进行了全面修改，使营业税税制发生根本变化，引发了人们对营业税税制改革的深层次思考。笔者认为，由于受分税制财税管理体制以及流转税发展方向等深层次因素的影响，现行营业税税制存在如下一些问题：

　　一　营业税由“全额征税”向“差额征税”的政策转变，使营业税丧失其固有的“征税简便且高效”属性，不仅难以实现避免重复征税而合理税负的税改意图，弱化了营业税和地方税的地位，而且将增加税务机关管理难度、加大税收成本相对增值税就增值额征税而言，营业税的基本属性是对劳务（或商品）流转全额征税，征税简便且高效，征收成本低。实践证明，由于一直实行对劳务流转全额征税办法，营业税得以成为分税制改革后我国税制结构的主要流转税种和地方税收体系的主体税种。但财税[2003]16号《财政部、国家税务总局关于营业税若干政策问题的通知》的颁布实施，从根本上改变了营业税的固有属性：财税[2003]16号文第三点规定，对房地产销售、土地使用权转让、建筑安装工程等情形，从2003年1月1日起实行差额确定营业额的计税办法。尽管差额确定营业额可避免对同一劳务（或商品）重复征税而达到合理税负的目的，但笔者认为，以目前征管条件，对营业税应税劳务（或商品）实行差额征税的条件并不成熟：

　　⒈难以实现避免重复征税而合理税负的立法意图。要实行差额征税，纳税人会计核算以及税务管理上必须具备一定条件。以增值税为例，实行抵扣进项税额缴税的纳税人必须是账册健全、核算规范且生产经营达到一定规模，经税务机关核定符合条件的一般纳税人。此外，税务管理上还必须建立一整套规范制度。而事实上，由于会计核算及税务管理不完善等原因，目前税务管理上对小规模纳税人还是采取按货物流转全额征收增值税的办法。因此，以目前的税收管理条件，即使营业税税制设计上实行差额征税，但实际征管中恐难真正做到差额征税，难以实现避免重复征税而合理税负的税制立法意图。

　　⒉造成营业税收入减少，弱化营业税和地方税在税收体系中的地位。营业税实行差额征税，将直接造成营业税和地方税收入的大幅减少，将弱化营业税和地方税在税收体系中地位，削弱地方政府调控能力，挫伤地方积极性，同时将加剧中央收入与地方收入分配不合理的矛盾。

　　⒊将增加税务机关管理难度，加大税收成本。营业税实行差额征税，必然对税收管理提出更高的要求，包括减除项目的确定、发票的管理等，一方面增加了税务机关管理的难度，另一方面将使税收成本的大幅增加。

　　⒋给税收管理带来混乱，造成新的管理漏洞。从营业税目前征管情况来看，由于旅游业、代理业一直实行差额征税，而以目前的征管条件税务机关对旅游业和代理业又缺乏有效的管理措施，造成旅游业和代理业税收管理漏洞非常大。据了解，目前有个别旅游业企业实际税负不足0.1%，代理业企业通常采用增加减除项目（如税率为3%的交通运输费用），减少收入（税率为5%的服务业收入）的办法来降低税率、偷逃税款。可以预见，营业税普遍实行差额征税，将给税收管理带来混乱，造成新的管理漏洞。

　　此外,国税发[2002]117号《国家税务总局关于纳税人销售自产货物提供增值税劳务并同时提供建筑业劳务征收流转税问题的通知》和财税[2003]16号《财政部、国家税务总局关于营业税若干政策的通知》,分别对部分建筑业劳务和增值税纳税人代收款项劳务改征增值税的规定，固然有避免重复征税的立法意图，但同样改变了营业税对应税劳务全额征税的固有属性，违背了增值税与营业税的划分原则，弱化了营业税和地方税在税收体系中的地位。

　　二　税制要素设计上奉行的“多重标准”原则，使营业税丧失其固有的“税制统一精简，易于操作”特点，不仅使税制趋于繁琐，难以操作，而且造成营业税在各级政府之间分配不合理的局面

　　一般而言，一个独立税种的税制要素设计应坚持同一标准原则，以保持税制的统一精简，易于操作的特点。如现行所得税税制对收入的确定就此终坚持“权责发生制”的原则。在这方面，营业税的《条例》、《细则》也基本能够保持同一标准，如纳税义务发生时间的确定原则为“纳税人收讫营业收入款项或者取得索取营业收入款项的凭据的当天”，纳税地点的原则为“劳务发生地”等。但财税[2003]16号文在对纳税义务发生时间、纳税地点确定原则的修改，就奉行了“多重标准”的原则。

　　⒈纳税义务发生时间的多重确认标准，操作起来难度很大。现行营业税税制对营业收入的确定标准有：一是基本原则，即《条例》第九条规定的“纳税人收讫营业收入款项或者取得索取营业收入款项的凭据的当天”；二是财务会计制度确认收入原则，即财税[2003]16号第五点“…预收性质的价款，以财务会计制度规定的收入确定时间为准”；三是其他原则，如银行贷款利息逾期180天的，其纳税义务发生时间为实际收得利息的当天，纳税人将不动产无偿赠与他人的，其纳税义务发生时间为不动产所有权转移的当天等。由于现行税制对不同劳务的纳税义务发生时间采取不同的确认标准，使营业税税制愈来愈繁琐，操作起来难度非常大。

　　⒉纳税地点的多重确认标准，造成营业税收入分配不合理。现行税制对纳税地点的确定标准有：一是劳务发生地原则，即《条例》第十二条规定的“劳务发生地”原则；二是机构所在地原则，即《条例》第十二条规定及财税[2003]16号文第六点规定的“机构所在地原则”；三是独立计算盈亏单位所在地原则，即《条例》第十二条对从事运输业务纳税人纳税地点的规定；四是总机构所在地原则，即《细则》第十二条规定的“中央铁路运营业务的地点为铁道部所在的北京”等。由于对纳税地点采取不同的确认原则，导致中央铁路运营业务营业税收入全部归属中央收入，物品及设备租赁、设计、调试、咨询等的营业税收入由技术落后地区向技术先进地区转移，造成中央收入与地方收入、地方收入在不同地区间的分配不合理。

　　⒊纳税义务人的多重确认原则，使营业税归属含糊不清，难以成为彻底的地方税种。现行税制对纳税义务人的确定原则有：一是发生应税行为并向对方收取收入的单位，即《细则》第十一条的规定；二是从事运输业务并计算盈亏的单位，即《细则》第十二条的规定；三是总机构，即《细则》第十二条的规定的“中央铁路运营业务的纳税人为铁道部”。由于纳税义务人的设计上保留了“中央铁路运营业务的纳税人为铁道部”规定，且分税制财税管理体制明确规定中央铁道运营业务营业税收入为中央收入，使营业税税种归属含糊不清，难以成为彻底的地方税税种。

　　从上可见，由于营业税税制设计上奉行的“多重标准”原则，使营业税丧失其固有的“税制统一精简，易于操作”特点，不仅使税制趋于繁琐，难以操作，而且造成营业税在各级政府之间分配不合理的局面

　　三　税制设计上过分强调营业税调控经济作用，使营业税税制脱离征管实际，不仅使营业税调控经济作用难以发挥，而且造成税收管理漏洞，违背了税收“法治”原则

　　调节经济是税收的主要职能。税制设计完善与否，很大程度上取决于能否对国民经济起到积极的调节和促进作用。就营业税税制设计而言，其调节经济的要素主要体现在税率和减免税设置方面。

　　⒈税率级距过大，与征管实际脱节。现行营业税税率设置3%、5%、20%三档税率，目的是体现营业税对国民经济的调控作用。但笔者认为，营业税要真正发挥调控国民经济的作用，既要在税率的设计上体现对不同行业、不同行为税率的高低差别，同时又要在征管上确保政策的贯彻实施。也即是说，税率差别过小，不能体现税收杠杆作用，反之，税率差别过大，容易造成税制与征管操作脱节，也会抑制税收的调控经济作用。从目前实行20%的高税率的娱乐业的征管情况来看，营业税对娱乐业的抑制作用并不明显：因未建账册或账册不全，税务机关对娱乐业纳税人普遍采取核定营业额的征税办法，由于税务机关核定的营业额普遍偏低，目前娱乐业的营业税实际税负仅为10%左右，远远低于20%的法定税负。⒉减免税口子过宽，造成税收管理漏洞。现行营业税的减免税除起征点和《条例》规定的法定减免外，对具体的劳务（行为）项目、行业（个人）的特案减免税和临时减免税层出不穷。据统计，现行的营业税减免税政策涉及除邮电通信业外的其他8个税目，减免税政策文件累计多达50余个。无可否认，减免税对某些行业（或个人）的发展起到了积极的扶持作用，如近年相继施行的金融保险业税收优惠政策有效地化解了金融危机，房地产业税收优惠政策有效地拉动房地产消费，促进这些行业的健康发展。但减免税口子过宽，减免税项目过多、过杂，一方面违背了税收“法治和公平”原则，另一方面也造成了税收管理的漏洞，给某些偷逃骗税份子予可乘之机。四　营业税、所得税及共享税收入分配不合理，不仅使营业税改革难以彻底到位，削弱了营业税的地位和作用，而且危及中央收入与地方收入平衡，不利于分税制财税管理体制的改革完善

　　税收是为了满足国家财政支出的需要而产生和发展的，因此税制的设置及改革必须体现财政体制要求并适应财政体制改革的需要。我国自94年实施分税制财税管理体制以来，由于一味地强化中央收入的主导地位，提高中央分配比例，一方面使税制改革难以彻底到位，削弱了营业税等地方税的地位和作用，另一方面导致财政收入向中央倾斜，打破了中央与地方财政收入分配平衡，造成各级地方政府的财政困境。正如温家宝总理在最近召开的“农村税费改革试点工作电视电话会议”上指出的：今后农村税费改革的经费应从上向下倾斜，债务应从下向上倾斜。

　　⒈营业税收入分配不合理，不利于营业税职能作用的发挥。具体表现在：

　　⑴　中央铁路运营业务营业税归属中央收入，使营业税税种归属含糊不清，征管权限、收入归属交叉互位。地方税是指课税权、税款的使用权和全部或部分立法权归属于地方政府的一类税收，地方税的显著特征是课税权（即征管权限）、税款的使用权（收入）归属于地方政府。但为了保障中央收入规模以及保持旧营业税的延续性，一方面我国分税制方案将营业税基本确立为地方税，另一方面《细则》又明确规定铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税属于国税部门征管，收入属于中央收入，使营业税在税种归属上存在“非驴非马”之嫌，既似地方税，又非彻底的地方税。造成我国分税制财税管理体制及营业税税制改革的尾巴，使地方政府及地税部门的积极性难以全部调动出来，严重制约了分税制财税管理和营业税税制职能作用的发挥。

　　⑵　营业税在地方政府间的分配不合理，违背了“劳务发生地受益”原则，造成财政收入从技术落实地区向技术先进地区转移。财税[2003]16号文将物品、设备等动产出租、设计、工程监理、调试、咨询等劳务营业税的纳税地点由“劳务发生地”改为“机构所在地”，使营业税收入由劳务发生地向机构所在地转移，违背了营业税收入“劳务发生地受益”原则，造成财政收入从技术受让（落后）地区向技术输出（先进）地区转移，加剧了落后地区的财政困难。

　　⒉所得税实行分享和共享税分配比例不合理，导致地方收入占总收入比例过低，不利于分税制财税管理体制的改革完善。近年来所得税、营业税的政策修改均涉及财政分配问题，且主要是造成地方收入比例的下降：一是有关政策对营业税普遍实行差额征税和提高营业税起征点的规定、对安置下岗失业人员再就业的税收优惠等，将造成营业税减收10-20%，造成地方收入占总收入的比例下降5-10个百分点。二是所得税征管范围调整，并实行中央与地方分享，造成地方税收入下降3-5个百分点。据有关方面预测，由于所得税实行分享和营业税政策调整，加之共享税——增值税分配中地方收入所占比例过低（现为25%），地方收入占中央收入比例将由于原来的40%下降到30%，不仅削弱了地方可支付财力和地方政府的职能作用，严重挫伤地方政府和地税部门的积极性，而且打破了分税制改革中建立的中央与地方财政分配的平衡格局，不利于分税制财税管理体制的改革完善。

　　三、改革营业税税制的建议由于受税收管理状况、纳税人纳税意识、核算水平等税收环境因素影响，我国今后很长一段时间内都不具备全面实施增值税的条件。营业税作为国际上被广泛采用且证明具有税制精简、操作简便、征管高效作用的流转税税种，仍将是构建我国现阶段税制结构的必然选择。笔者认为，现阶段我国税制结构的理想模式应该是：以增值税、营业税等流转税为主，所得税为辅的复合型税制结构模式，其中，营业税仍将是构成流转税的主要税种，是地方税收的主体税种。结合我国税制结构选择模式，营业税税制改革的思路和方向不是改变营业税的固有属性，弱化营业税的地位和作用，而是进一步强化营业税的地位，建立统一、精简、高效的营业税税制，进一步发挥营业税税制简便且高效的属性，促进税收收入增长和调节经济作用发挥，为保障国民经济持续稳定增长，全面建设小康社会提供重要的税收基础。围绕营业税税制改革的思路和方向，营业税税制改革应重点解决如下几个问题：

　　一　恢复实行“全额征税”办法，同时适当降低营业税税率，既解决重复征税而造成税负不合理问题，又可保留营业税固有的“征税简便且高效”属性，最大限度地发挥营业税的职能优势

　　营业税应选择“全额征税”或者是“差额征税”方式，关键取决于以下两点：一是主观因素，即营业税的固有属性；二是客观环境因素，即税收管理状况、纳税人纳税意识、核算水平等。顾名思义，从流转税的发展及历史沿革来看，营业税习惯采用“全额征税”办法，增值税习惯采用“差额征税”办法，也即是说“全额征税”是营业税的固有属性，“差额征税”是增值税的固有属性。从税收客观环境因素分析，我国目前既不具备对增值税全面实行“差额征税”的条件，更不具备对营业税实行“差额征税”的条件。因此要解决现行营业税重复征税而造成税负不合理问题，不宜采取改变营业税固有属性，实行“差额征税”办法，而应采取在保留“全额征税”固有属性的前提下，适当降低营业税税率的办法，具体建议是：

　　⒈恢复实行“全额征税”，保留营业税固有的“征税简便且高效”的属性。首先，应尽快取消财税[2003]16号文对房地产销售、土地使用权转让、建筑安装工程等差额确定营业额的规定，全面恢复对营业税实行全额征税。其次，针对旅游业、代理业实行“差额征税”而造成税负偏低、有失公平现象，建议将旅游业征税办法由“差额”改为“全额”，取消“服务业”中“代理业”子税目，将代理业务并入纳税人所代理的具体劳务项目中一起征税。最后，清理现行政策中对具体劳务、具体行业实行“差额征税”的规定，恢复营业税“全额征税”的固有属性。

　　⒉适当降低营业税税率，解决重复征税而造成税负不合理问题。针对销售不动产、转让土地使用权行为存在的重复征税而造成税负偏重问题，建议将销售不动产、转让土地使用权行为的税率由5%降为3%。为解决旅游业因由“差额征税”改为“全额征税”而增加税负问题，建议将旅游业税率由5%降为3%。调低上述行业税率造成的营业税和地方税收入的减少差额，可通过调整所得税及共享税分配比例来进行弥补。

　　⒊根据增值税与营业税征税范围划分原则，恢复对建筑业劳务和增值人纳税人代收款项业务征收营业税，巩固营业税作为流转税的主体税种地位。取消国税发[2002]117号文对增值税纳税人从事建筑业劳务征收增值税的规定，根据《条例》、《细则》规定恢复对建筑业劳务征收营业税，不论纳税人属于营业税纳税人还是增值税纳税人，也不论建筑劳务中的商品销售行为是否已征收增值税。取消财税[2003]16号文对增值税纳税人代收款业务改征增值税的规定，根据《细则》中关于增值税与营业税征税范围的划分原则，恢复对增值税纳税人代收款项业务征收营业税，不论该代收款项应否征收增值税。

　　二　取消税制要素设计上的“多重标准”，按照“一个标准”原则统一简化营业税税制，建立操作简便、征管高效的营业税税制

　　税制要素的设计应体现精简高效的税收立法原则。尤其营业税，其特点是对劳务（或商品）流转额征税，调控范围涉及生产、流通、分配的各个环节，其税制要素的设计上应尽可能统一、简化，易于操作。

　　⒈按财务会计制度确认收入原则，统一纳税义务发生时间的确认标准。要统一纳税义务发生时间的确认标准，首先是从现行的几个确认标准选择一个比较适合的确认原则。笔者认为，从方便征管及与纳税人核算相统一的角度综合考虑，现行营业税纳税义务发生时间应选择财务会计制度确认原则。事实上，近年出台的关于纳税义务发生时间的调整政策，如国税发[2001]38号《关于银行贷款利息收入营业税纳税义务发生时间问题的通知》以及财税[2003]16号文中有关纳税义务发生时间的规定，无不体现按财务会计制度确认收入原则的精神。因此，建议取消《条例》第九条“营业税的纳税义务发生时间，为纳税人收讫营业收入款项或者取得索取营业收入款项凭据的当天”及房地产转让等纳税义务发生时间的规定，将营业税纳税义务发生时间的确认原则统一为：营业税的纳税义务发生时间，为财务会计制度确定收入的当天。

　　⒉按劳务发生地原则，统一纳税地点的确认标准。纳税地点的确认既涉及税收管理问题，又涉及营业税的收入分配问题。既然营业税属于地方税税种，其纳税地点的确认就应该体现“劳务发生地受益”的原则。因此，建议取消“中央铁路运营业务纳税地点在北京”、“纳税地点为机构所在地”及“纳税地点为从事运输业务并计算盈亏的单位所在地”的规定，统一按照“劳务发生地”原则确认纳税地点。需要指出的是，因纳税地点确认原则变动而产生的中央收入与地方收入、地方收入在不同地区间的营业税收入分配变动问题，可通过调整财政分配方案进行解决。

　　⒊按发生应税行为并向对方收取收入的单位（或个人）原则，统一纳税义务人的确认标准。纳税地点的规定与纳税义务人的规定相辅相承。因此，应根据前面确定的纳税地点的确认原则，对纳税义务人的确认原则进行修改，具体意见是：取消《细则》第十二条“中央铁路运营业务的纳税人为铁道部”及“从事水路运输、航空运输、管道运输或其他陆路运输业务并负有营业税纳税义务的单位，为从事运输业务并计算盈亏的单位”的规定，将纳税义务人的确认原则统一规定为“发生应税行为并向对方收取收入的单位或个人”。

　　三　结合征管实际，适当调整营业税税率级距，充分发挥营业税调控经济作用，堵塞税收管理漏洞，维护税收“法治”原则

　　营业税征税范围涉及第二产业、第三产业，对国民经济的调控范围广、作用大。因此，合理确定营业税税率级距和减免税范围，充分发挥营业税调控经济作用，是营业税税制改革必须重点考虑的问题。针对税率和减免税设置不合理，导致营业税调控经济作用难以发挥，造成税收管理漏洞的问题，我们的意见是：

　　⒈结合征管实际，缩减税率级距，真实体现营业税税制在调节经济上的作用。前面提到，营业税税率存在的主要问题是娱乐业的名义税负与实际税负偏差太远，税率设置与征管实际脱节。因此，建议在对娱乐业实际税负情况开展调研的基础上，重新确定娱乐业的名义税率，从而合理确定娱乐业的税率。笔者认为，将娱乐业的税率调整为12—15%的幅度内，既不会造成娱乐业营业税收入的减少，又可以真正发挥营业税对娱乐业的调节作用。因为实践证明，名义税负与实际税负的差距越小，税收征管就愈为规范，税收管理存在漏洞的也就愈少。

　　⒉清理规范减免税规定，堵塞税收管理漏洞，维护税收“法治和公平”原则。法治和公平是市场经济的竞争规则，也是税收立法的基本原则。在市场经济条件下，国家（政府）实施对某些行业和个人的政策扶持，不宜广泛使用税收政策手段，而应更多地使用财政支付手段，以维护税收的公平待遇和税法的严肃性。针对现行营业税减免税口子过宽、项目过多、过杂的问题，笔者建议对现行减免税政策进行全面清理，除保留《条例》、《细则》规定的法定减免税外，取消不利于优化税制的特案减免税和临时减免税规定，从而堵塞税收管理漏洞，维护税收“法治和公平”原则。

　　四　调整营业税、所得税及共享税收入分配，既为营业税税制改革创造条件，同时促进分税制财税管理体制的改革完善由于营业税税制改革涉及财政分配问题，因此要改革营业税税制，必须对营业税、所得税或共享税的收入分配做出调整。

　　⒈调整所得税或共享税的分配比例，为营业税税制改革创造条件。按分税制改革的设想，我国中央与地方收入应保持在60%：40%的较为合理的比例。实际上，在1994至2000年的七年间，中央与地方收入大约保持在60%：40%比例，我国中央与地方财政分配基本保持在一种协调平衡的格局。但由于从2002年起所得税实行分享以及营业税税制调整造成地方收入减收，地方收入比例下降至30%左右。造成中央财力过剩，地方财力不足，中央与地方财政失去平衡的局面。为此，笔者建议尽快调整共享税的分配比例，将增值税分配比例由原来的中央75%：地方25%调整为中央65%：地方35%，或将所得税分配比例确定为中央30%：地方70%，从而减少因实施营业税改革而造成地方收入下降的影响，确保中央与地方财政收入平衡，促进分税制财税管理体制的完善，为营业税税制改革创造条件。

　　⒉调整中央铁路运营业务营业税的征管权限和收入归属，将营业税确立为纯地方税税种，促进营业税职能作用的发挥。将铁道部门集中缴纳的营业税及各银行总行、各保险公司自身经营业务的营业税的收入调整为地方收入，并相应将其征管权限划归地税部门负责，使营业税成为独立的地方税税种，进一步发挥营业税的职能作用。

　　⒊按“劳务发生地受益”原则确定营业税收入归属地，解决营业税收入从技术落后地区向技术先进转移问题，保持各级地方政府财政分配平衡。通过将物品、设备等动产出租、设计、工程监理、调试、咨询等劳务营业税纳税地点由“机构所在地”改为“劳务发生地”，实现营业税按“劳务发生地受益”原则确定营业税收入地，解决营业税收入从技术落后地区向技术先进转移问题，保持各级地方政府财政分配平衡。