县乡政府债务是指县乡两级政府及所属行政事业单位向上级部门、金融机构、有关单位直接或间接借款最终由县乡政府承担直接或间接偿还责任的债务。由于计划经济以及计划经济向市场经济转轨的历史和现实的原因，县乡政府债务的成因是复杂的，既有县乡政府的主观因素，也有上级部门的政策因素。主要表现在以下几个方面：

一是经济发展不平衡，财税体制欠完善。经济薄弱地区财政支出的刚性增长大大超过了财力增长，县乡财政运行十分困难，县乡政府欠发工资的现象相当严重。二是农村合作基金会无序运行，县乡政府包揽苦果。前些年的农村合作基金会受到县乡政府及主管部门的权力控制，起步晚、运行快，经办人员没有经过系统的培训学习，缺乏严格的管理及监督机制。到头来，企业垮了，大笔债务落到县乡政府的头上，地方财政的包袱就更加沉重了。三是企业贷款，政府担保。那些由县乡政府出面或财政负责贷款担保的企业关停并转后，有关债务一下子落到政府的头上，压在县乡财政的肩上。四是企业欠债，县乡政府买单。县乡政府为了保证地方的稳定，在出售、合并、转轨过程中，一些企业的债务全由县乡政府买单。五是县乡政府乱树形象，部门攀比政绩。一些地方的县乡政府领导一味追求城市形象，往往不顾当地经济发展水平，不问财政承受能力，在任职期内乱建楼、堂、馆、所。六是城镇建设投入过量，地方财政不堪重负。过热、过快的城镇建设使本来就很困难的地方财政十分拮据，有的地方财政部门每年都要向上级财政部门借大笔的往来款项暂渡难关。

笔者认为，要有效消化县乡政府债务，防范县乡政府债务的膨胀，必须依法采取防范和控制措施，以切实保证地方政府各项事业能够健康有序地向前发展。

思考之一：建立债务消化转移支付机制。冰冻三尺，非一日之寒。县乡政府的债务居高不下，使得县乡财政运行相当困难。那些以农业为主要财源支柱的地方，单靠县乡政府增收节支、精简和控制财政供给人员来消化债务是远远不够的，必须依靠上级财政部门对现有财政体制进行调整，因此在加大对经济薄弱地区的财政转移支付力度时应充分考虑债务消化问题。在全面对县乡政府债务情况调查摸底的基础上，按照各地标准对人均财力及地方举债等情况每年进行考核。在考核中，既要防止虚报瞒报的现象，又要防止债务消化的依赖性思想。省级财政要按照考核结果给予困难大、债务重的贫困县必要的专项补助，要建立债务消化转移支付机制。

思考之二：依法控制财政债务总量。按照《预算法》的要求，地方政府不得负债。事实上，地方政府的债务是客观存在的，不少地方不仅有财政赤字，而且隐性负债相当严重。另外，作为地方政府要保证财权和事权的统一，应该有举债的权力和偿还债务的能力，地方政府的举债必须依法进行。建议修改《预算法》赋予地方政府举债的权力，明确地方政府举债责任，同时要测算确定地方政府举债总额占地方当年可用财力的比例，严格控制地方政府债务总量，确保地方的经济发展和政治稳定。

思考之三：遵循政府举债原则。在允许地方政府可以举债的情况下，《预算法》或省级政府要明确地方政府举债的原则。一般情况下，县乡政府不得发生举债行为，确实需要发生举债行为的，必须依法遵循地方政府的举债原则。比如：量力而行、量财办事的原则，地方政府举债的谨慎性原则，谁举债谁偿还的原则，举债偿还期限原则，举债额度占投资总额比例的原则，不得向社会和个人筹集借款的原则，等等。只有遵循政府举债的一般性原则，并切实加强财政管理与监督，才能有效降低和减少县乡政府债务风险。

思考之四：公开发行教育彩票。县乡教育资金的投入占县乡财政支出的比重很大。教育是国家的公共产品，九年制义务教育经费不应由县乡政府全部承担。要加快县乡教育事业发展的步伐，保证九年义务教育资金的投入，一要靠加大财政转移专项支付力度，二要靠征缴人民教育基金。除此之外，建议国家允许地方政府公开发行教育彩票。地方政府通过发行教育彩票，可以将教育彩票公益金转入人民教育基金，一是用于消化县乡教育体制布局调整过程中形成的债务，二是用于贫困地区县乡九年制义务教育事业的有效投入。

思考之五：建立偿债基金。为了提高县乡政府防范债务风险的意识，有必要将隐性债务公开化，变暗债为明债。为了努力化解县乡政府债务，建议建立偿债基金。偿债基金主要来源于：一是财政部门在编制预算时，根据到期债务应偿还的额度，从当年的财政收入中安排的专项资金；二是对县乡闲置的公有资产进行清理，及时公开拍卖或公开竞价出让，努力盘活现有闲置公有资产的资金；三是政府应收回一般经营性领域中的资本，即政府退出经营领域所收回的国有股份金、集体股份金、公有投资金；四是对改制企业的土地进行出让所得的土地出让金；五是社会及个人为兴办公益事业的各项捐资或捐赠变价款。偿债基金必须坚持专款专用的原则，由财政部门管理，严格按照规定的范围和程序使用，不得挪用。

思考之六：明确政府举债审批权限。为了控制县乡两级政府及部门的举债行为，建议上级政府明文规定有关举债的程序和审批权限：乡镇政府所属行政事业单位及有主管部门的二级预算单位，把需要发生举债的事项，向乡镇财政所、主管部门汇报其用途、规模、偿还保证等举债方案，经乡镇政府、主管部门签署意见后，上报县财政局审核，并报县政府研究批准；乡镇政府及县级部门需要发生举债事项时，必须在做好举债项目的用途、规模、资金来源、举债金额、偿还期限以及效益、风险的分析论证后，提出书面申请，经县财政局审核，报县政府研究批准；县政府必须就举借债务的事项，在经县财政局、国土资源等有关政府部门充分论证的基础上，提出具体实施方案，报县政府组成人员讨论研究后提交县人大审查批准。

思考之七：实行政府举债内容公开制度。为了增强县乡两级政府及部门举债的透明度，加强社会对政府及部门负责人举债行为的约束，明确部门或单位的举债责任，县乡两级政府及部门应当如实将当年举债的内容与方案及时地在地方新闻媒体上公开或在指定的地方张榜公布，以此来接受社会各界的舆论监督。坚决制止各种不按举债程序和审批权限的行为发生。

思考之八：杜绝政府担保负债。随着市场经济的不断发展，县乡两级政府加强了招商引资的力度，企业利用外债的情况将会随时发生。作为政府机构要做到政企分开，吸取以往的教训，切不可以政府或财政的名义为企业和生产经营型事业单位的外债实施经济责任担保。

思考之九：依法审计财政债务。审计部门要依法对政府及所属部门的举债行为进行定期审计，在将债务偿还情况作为领导干部履行工作职责考核内容的同时，列入部门和单位领导干部的经济责任离任审计的范围。对违反规定的举借债务或给财政带来损失的责任单位和责任人员，追究行政责任和经济责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。