同志们：

　　刚才，青岛、天津、北京、江苏、安徽等5个省、市作了经验介绍，这些省、市一些好的做法和采取的措施非常有特点，有许多值得我们学习的经验。如青岛市对劳务分包企业坚持以培育与规范并重、管理与关心并重（关心也就是服务），以这个思路促进劳务分包企业健康发展。他们实施政策引导、健全制度、搞好宣传、坚持以人为本是方向，这五点体会对我们的工作是很有借鉴的；北京市结合实际培育劳务分包企业，从基础工作抓起，建章立制，规范交易行为，建立市场主体间信息互通机制，为企业提供优质服务；天津市注重规范劳务企业的用工行为，维护农民工的合法权益，建立工资卡等制度，落实总包、劳务分包责任制，通过市场的监管，有效促进了劳务分包规定的落实；江苏省大力提高劳务队伍的组织化建设程度，坚持政府推动、多方参与、市场化运作，通过培育劳务基地，完善劳务培训，以及组建劳务公司三项措施，发展劳务输出；安徽省在开展劳务基地的建设同时，注重开展技能培训，提高劳务队伍的素质，在发展专业劳务企业，打造劳务品牌上下功夫。他们这些特点和经验都是值得我们借鉴的，大家会后还可以再进一步交流。

　　今天我们在这里召开这次建立劳务分包制度现场会，总结、交流各地在建立预防拖欠农民工工资长效机制，建立和规范劳务分包制度，发展劳务分包企业的经验，就是要深入贯彻落实曾培炎副总理关于“要健全和规范建筑劳务分包市场，加快发展成建制的劳务企业，加强对企业用工行为的监督检查”的指示精神，研究、解决工作中遇到的问题，建立和完善与社会主义市场经济体制和WTO规则相适应的建筑劳务市场管理体系和运行机制，促进建筑业持续、健康、快速发展。下面我主要讲三方面的意见，供大家工作中参考。

　　一、充分认识建立和规范劳务分包制度，发展劳务分包企业的重要性和紧迫性

　　自1984年建筑业在全国率先进行全行业改革以来，建筑业的用工制度发生了深刻变化，原来的固化劳动用工制度被打破，形成了多元化用工方式。随着建筑业管理层和劳务层的分离，在催生了大量的建筑劳务队伍的同时，大量无序流动的“散兵游勇”也在城市及工地现场聚集，出现了一些深层次的矛盾和问题：一是非法用工现象较为严重，农民工劳动和生活条件差、管理混乱，克扣、拖欠工资问题严重，侵害了农民工合法权益，对社会稳定造成隐患。二是大量的农民工未经安全和职业技能培训就进入建筑工地，给工程质量和安全带来隐患，也是近年来建筑施工安全生产事故居高不下的重要原因。三是大量的散兵游勇、“包工头”式用工，无序流动，导致社会流动人口巨大，对城市人口、市容、交通、安全等方面的管理带来困难。四是“包工头”式用工的泛滥，造成了转包、挂靠、违法分包等违法违规行为的大量出现，严重扰乱了建筑市场秩序。如何正确培育、引导和规范建筑劳务的发展，建立和规范建筑劳务分包制度，已成为各级建设行政主管部门乃至各级人民政府亟待解决的综合性问题，必须从促进建筑业健康快速发展、构建和谐社会的高度，认真进行研究，科学加以解决。

　　建立和规范劳务分包制度有以下五个方面的重要意义：

　　（一）建立和规范劳务分包制度，是解决拖欠农民工工资，维护社会稳定的根本保证。

　　近年来，由于拖欠农民工工资，侵害农民工合法权益，在全国各地造成了大量的农民工上访和恶性事件，严重影响了社会稳定。这与党中央、国务院提出的构建和谐社会，着力解决“三农”问题，全面建设小康社会等指示精神是很不协调的。因此，2003年开始，我国全面开展了解决建设领域拖欠工程款和农民工工资工作。今天在座的很多同志具体参与了这项工作，在清欠过程中我们不难发现，凡是造成农民工上访尤其是群体上访的，多是与私拉滥招、“包工头”式劳务分包等非法用工、违法劳务分包相联系。有资质的劳务分包企业承接劳务分包作业，由于签订了规范的劳务分包合同，劳务分包企业吸纳的农民工也是由劳动合同、有组织、有制度，在合法经营方式下进行经营，劳务企业和农民工的权益都能受到保护，很少有被无故拖欠和克扣工资问题。即便特殊原因发生了拖欠，因责任界定清楚，也可以有效防止大规模民工上访及其他突发性事件。青岛市近几年几乎没有发生拖欠农民工工资上访事件，一方面是清欠工作抓得好，另一方面与大力发展劳务分包企业是分不开的。因此，建立和规范劳务分包制度是建立解决拖欠工资问题长效机制的根本。

　　（二）建立和规范劳务分包制度，是规范建筑市场秩序的迫切需要。

　　近年来，整顿和规范建筑市场秩序工作取得了一些阶段性成果，遏制了建设领域违法违纪案件高发的势头，提高了工程质量、施工安全。由于建筑市场中一些深层次问题尚未根本解决，建筑市场的混乱现象没有得到根治，转包、挂靠、违法分包、招投标中明招暗定等现象仍然大量存在。而“包工头”带队和零散用工的方式，使得挂靠和违法分包等现象既难以界定，也难以处罚。大量非法用工方式的存在，是造成建筑劳务分包过程中恶性压价、恶性竞争的一个主要原因。最近商务部与我部沟通，据他们介绍，这种违法的转包、挂靠已经搞到了国外，最近在国外一个工程出了问题，在追究监理责任时，监理对施工现场的项目经理一个也不认识。根治违法分包、挂靠等现象是一个复杂的系统工程，其中一项主要的工作是培育形成一大批合理流动、专业化运作、企业化管理的劳务分包企业，形成施工总承包、专业承包、劳务分包三个层次的结构体系，有序竞争。

　　（三）建立和规范劳务分包制度，是构建科学、合理行业组织结构的重要环节。

　　2001年建设部结合建筑业企业资质就位，明确将建筑业企业划分为施工总承包、专业承包和劳务分包三个层次，其目的就是根据建筑市场的发展现状及未来预期，优化建筑业行业组织结构，建立与市场经济和WTO规则相适应的“金字塔”型总分包体系。而劳务分包企业是“金字塔”结构的基础，因此大力扶持、发展劳务分包企业是构建科学、合理行业组织结构的重要环节，也是建筑业持续、健康、快速发展的保障。

　　（四）建立和规范劳务分包制度，是确保工程质量与安全的基础工作。

　　目前，建筑业一线作业人员以农民工为主，其素质和操作水平直接影响到工程质量、施工安全。这些农民工基本都来自贫困农村，受教育程度普遍较低，未经过必要的安全和技能培训，多数农民工是在其他行业找不到合适的工作岗位的情况下而进入建筑行业，丢了镰刀拿瓦刀，其主观意识上是凭力气挣钱吃饭。非法人形态的“包工头”和零散用工方式造成他们的无序流动，“打一枪换个地方”，无法对他们进行必要的从业常识和职业技能培训。导致工程质量问题不断、安全事故时有发生，劳资纠纷居高不下，严重影响了建筑业的健康发展。将农民工吸纳到法人形态的劳务分包企业中，实行有序管理，既是解决目前劳务工人岗位培训工作严重滞后、技能鉴定覆盖面小等问题的有效途径，也是加快他们向产业工人转变的必要措施。

　　（五）建立和规范劳务分包制度是保证建筑业持续健康发展的需要。

　　面对农民工占建筑业队伍总量80％以上的现状，建筑业要持续健康发展，必须改变粗放型经营，要转变增长方式，必须把着眼点放在提高劳动者素质，提高技术水平、业务能力上，放在科技进步上，这就要求我们必须重视进入建筑业就业的农民工组织形式，加强对他们的培训，切实提高他们的知识和技能水平，工程是干出来的，只有建设一支高素质的工人队伍，建筑业才可能持续、健康发展。

　　我们从以上五个方面阐述了建立和规范建筑劳务分包制度的重要性和迫切性，希望大家形成共识，充分运用好各种手段和方式推动我国建筑劳务企业的健康发展。

　　二、当前建筑劳务发展的现状和存在的主要问题

　　近一两年，我司派出调研组对部分省市进行了调研，上个月又对北京、天津、大连、青岛等地进行了调研，对全国的劳务发展情况有了基本的认识。据统计，截至2003年底，全国建筑业从业人员总计3893万人，其中农民工3201万人，约占从业人员总数的82％。近年来建筑劳务人数年均增长速度达1.6％，高于全国从业人员总数同期增长1.2％的增长速度。建筑业吸纳农村富余劳动力约占农村进城务工人员总数的三分之一。

　　目前，建筑市场劳务队伍的组织形式主要是三种，一种是建筑业企业资质就位后，新出现的建筑劳务分包企业，以独立企业法人形式出现，为总承包和专业承包企业提供劳务分包服务。二是施工总承包和专业承包企业自有的劳务作业班组，随着建筑业企业管理层和作业层的两层分离，这类人员数量占目前劳务人员比例较小。三是我们通常所说的零散用工，以“包工头”牵头，组成的劳务队伍。施工企业与他们之间，一般不签订劳动合同，不办理社保关系，由“包工头”出面，签订“内部”承包协议，分包劳务工作，凭完成的劳务工作量结算劳务工资。这是目前是我国建筑劳务的主流群体，是规范建筑劳务市场的难点所在，也是我们这次会议要研究解决的问题。

　　自2001年建设部印发了《建筑业企业资质管理规定》及相关文件，设置了施工总承包、专业分包、劳务分包企业三个层次，提出了劳务分包企业的概念以来，各级建设行政主管部门高度重视培育、发展建筑劳务分包企业。目前，全国已有建筑劳务分包企业约7500家、占建筑业企业6万多家总数的9.3％，在册劳务人员约290万人、占务工人员3000多万总数的9.1％。部分地区起步较快，其中山东省1200家、江苏省981家、河北省508家、河南省500家、辽宁省500家、安徽省406家。青岛市自2002年就培育劳务企业发展，目前已有劳务企业379家，占企业总量的29％，建筑业行业组织结构调整已见成效。天津市本地劳务企业190家，外省市进入的劳务企业122家，总计312家，覆盖全市劳务总量的60％。

　　各地区在规范建筑劳务市场的工作中，有很多行之有效的措施，积累了很多经验，对规范建筑市场秩序、维护劳务作业人员的合法权益，促进建筑劳务经济的发展，起到了非常积极的作用。总结起来，有以下几方面：

　　一是领导重视，狠抓劳务工作。建委主要领导亲自抓，有关部门重点抓，工作有计划、有目标，有部署、有落实，一步一个脚印，一年一个台阶，几年下来，工作有显著的成效。

　　二是加强组织领导，建立工作机构。北京市成立了“劳务分包交易中心”和“建筑业管理服务中心”。天津市成立了“分包交易中心”，监督管理分包行为，规范劳务用工市场，查处无资质队伍私拉滥招和违法分包行为等。

　　三是严格建筑市场监管，加大执法力度。北京、青岛均出台措施，禁止“包工头”承揽业务，每年组织专项执法大检查，查处违法违规企业和责任人。

　　四是发挥建筑劳务基地作用，成建制输出劳务。河南省有21个市、县设立了劳务基地，其中林州市在劳务输出集中地区都设立了建筑劳务管理办事处，形成有效地劳务输出服务和管理网络，去年全市从事建筑劳务的农村劳动力达14.5万人，占全市农村劳动力总数的70％。安徽全省共建成14个劳务基地县，全省55％的建筑劳务用工来自基地，60万劳务输出队伍中，80％来自建筑劳务基地。

　　五是灵活有效开展技能培训，切实提高劳务素质。安徽省通过开展灵活多样的培训措施，已培训并技能鉴定30万工人，占全省外出劳务队伍的50％。山东省几年来已累计培训鉴定技术工人60万人。技能培训的大力开展，有效提高了农民工的从业素质，也为劳务企业的快速发展打下基础。

　　六是出台政策措施，扶持企业发展。山东、安徽简化劳务资质申办程序，方便申请人。青岛狠抓劳务合同签订落实，签订率达到90％；制定人工费指导价定期公布，指导企业和市场；主动向社会推荐劳务企业，帮助劳务企业创建品牌，受到企业的普遍欢迎。

　　但是，分析劳务企业的发展现状，我们也应该看到在规范劳务分包市场，发展劳务分包企业方面仍存在很多问题，这里面既有客观因素，也有主观原因，主要表现在以下四个方面：

　　第一，农民工队伍整体庞大松散，岗位技术培训、鉴定工作滞后，从业素质较低，客观上阻碍了劳务分包企业的发展。

　　目前我国建筑业活动着3201万人的农民工队伍，并且每年还在不断增加，这是一个庞大而松散的群体。大多农民工缺乏组织、受教育程度较低、未经职业培训就进入建筑业，职业技能和整体素质不高。96年建设部印发了“关于培育和管理建筑劳动力市场的若干意见”和“实施建设职业技能岗位证书制度”的文件，99年印发了“加强建设职业技能岗位培训管理的意见”、“建设职业技能岗位培训规划”。部分地区积极开展了这项工作，但是一些地区没有对加强职业技能培训在提高农民工从业素质、确保工程质量与安全、促进产业发展等方面的重要性引起足够重视，忽视了这项工作的开展。目前全国仅建立了技能培训机构800多个，鉴定机构700多个，与实际需求相比，无论是培训能力、培训条件、覆盖程度都远远不能满足需要。全国累计培训建筑劳务作业人员仅302万人次，鉴定发证276万人，且主要集中在砌筑、抹灰、钢筋、混凝土等少数工种，总持证率不到一线操作工人总数的9％。

　　为保证建设工程质量和施工安全，劳务企业取得施工资质的条件之一是作业人员持证上岗率达到100％。在目前建筑劳务作业人员培训、鉴定数量较低的情况下，很多地区，尤其是没有重视开展职业培训的地区，由于前期基础性工作开展不力，很多企业尤其是“包工头”对申办劳务资质望而却步，在开展规范劳务分包市场、发展劳务企业工作方面困难很大。

　　第二，规范劳务分包市场制度不健全，存在法律和管理漏洞。

　　在法律层面，由于从行业法规角度提出建筑劳务分包的概念，是2001年颁布的建设部87号令，晚于现行《建筑法》，目前《建筑法》规定主体结构的施工，必须由总承包企业自行完成，否则，就属于违规转包。这就使总承包企业必须自备劳务作业队伍，使“两层分离”难以彻底。这次《建筑法》的修订充分考虑了这一问题，将在《建筑法》中充分肯定劳务分包企业的法律地位，明确“建筑业实行由劳务分包企业提供劳务作业分包等形式的行业用工制度，禁止“包工头”承揽分包业务等有关内容。

　　另外，由于推行建筑劳务企业化的时间较短，建筑劳务分包市场尚处于培育和建立之中，业内有关各方认识不到位，仍不同程度地存在“重总包、轻劳务”的观念，忽视了对建筑劳务企业化的政策宣传、引导和研究，各项管理机制尚不健全，劳务分包企业的发展缺乏良好的环境。大部分地区尚未真正建立劳务分包市场。各地有形建筑市场服务范围仅涵盖建设工程承发包，尚未将劳务分包纳入监管和服务范围。部分施工企业，出于降低施工成本考虑，以内部劳务承包协议，取代劳动用工合同，让不具有法人资格的“包工头”为其承担《劳动法》规定的应尽责任和义务，转嫁风险。“包工头”队伍具有较强的依附性、寄生性、流动性，挤占了大量的劳务分包资源和市场空间。

　　第三，许多地方建设行政主管部门对规范建筑劳务分包市场重视程度不够。

　　许多地区对规范劳务分包市场的重要性和紧迫性没有在思想上引起足够的重视，认识水平还不够高，投入的精力和管理力度远远不够。有的省市对劳务分包市场没有管理机构或没有专人管；有的虽成立了相应机构，但缺乏有效措施或措施落实不到位。许多地区只重视施工总承包制度的建立，重视发展特级、一级总承包企业，不重视劳务企业发展，对劳务分包制度的建立缺乏指导，监管工作有放任自流的趋势，对工作中遇到的问题未能及时研究，对本地区的实际问题缺乏了解，劳务企业发展仍很缓慢。有的省（市）甚至仍未开展此项工作，建筑劳务市场仍处在混乱、无序状态。

　　第四，劳务用工制度尚不规范，建筑劳务工人合法权益难以得到有效保护。

　　许多用工企业未同劳务作业人员依法签定劳动合同，即使有合同也只是应付检查和资质申报之用，对工资支付的时间、方式，工伤意外伤害赔偿，以及违约责任等未进行明确约定，劳务作业人员并不完全知晓自己享有的合法权益和义务，劳动报酬不能按月足额发放。绝大多数劳务随工地流动，以工地为家，生活环境艰苦，工作强度大，缺少必要的劳动保护和卫生条件，农民工的合法权益无法得到保障。

　　三、提高认识，应对挑战，加快建筑劳务分包市场的规范与发展

　　加快建筑劳务分包市场规范与发展的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实十六大、十六届三中全会、四中全会精神，按照完善社会主义市场经济体制，树立科学发展观，构建和谐社会的要求，坚持深化改革与加强法制并举，严格管理，标本兼治。以发展劳务企业为突破口，建立预防建设领域拖欠农民工工资的长效机制，规范建筑市场秩序，建立和完善建筑劳务分包制度，调整全行业建筑队伍组织结构，提高劳务队伍的职业素质，保障工程质量和安全。

　　加快建筑劳务分包市场规范与发展的工作目标是：通过加强法制建设，完善监管体系，从2005年7月1日起，用三年的时间，在全国建立基本规范的建筑劳务分包制度，建筑劳务分包交易规范化、透明化，农民工基本被劳务企业或其他用工企业直接吸纳，“包工头”承揽分包业务基本被禁止。

　　加快建筑劳务分包市场规范与发展的重点任务是：建立健全建筑劳务分包市场体系，创造公平竞争、规范有序的建筑市场环境，促进劳务分包企业发展；规范劳动用工管理，有效治理私拉滥招、非法用工问题，建立适应当前建筑业发展需要、符合建筑业特点的现代企业用工管理制度；建立防止拖欠农民工工资长效机制，维护农民工合法权益；建立对农民工培训教育机制，加快农民工从业素质的提高，确保工程质量与安全。

　　围绕上述指导思想、目标和任务，就加快建筑劳务分包市场规范与发展提四点要求：

　　（一）统一思想、广泛宣传，积极引导和扶持劳务分包企业发展。

　　第一，各级建设行政主管部门要进一步统一思想，提高认识，高度重视加强劳务市场管理对于规范建筑市场秩序、提高工程质量和安全水平、保障农民工合法权益、维护社会稳定的重要性。要加强对这项工作的组织领导，认真研究存在的实际问题，花大气力，采取积极有效的措施，引导和扶持劳务分包企业发展。

　　第二，要开展广泛的宣传教育，做好政策引导。各级建设行政主管部门要开展多种形式的宣传发动，将宣传材料发至所有的建筑业企业及其项目部，发至建筑劳务基地的县、乡、村，让从事建筑业的施工企业和农民工基本了解国家政策，自觉改变多年形成的一些习惯但却违法的做法。各级建设主管部门在广泛开展宣传教育的同时，要着力抓好环境、劳务市场的培育，要切实解决发展建筑劳务分包企业中的一些实际问题。比如重复收税问题，资质申办程序复杂问题，收费标准不明确问题等等，可采取些灵活措施扶持其尽快发展。可采取委托协会开办培训班等多种方式，对所有的“包工头”进行政策措施培训。

　　第三，要积极引导劳务分包企业的建立，促进劳务分包企业发展。各级建设行政主管部门要加强对劳务带头人、召集人、包工头等的政策培训和分类指导，引导他们合资入股成立建筑劳务分包企业；鼓励现有成建制的建筑劳务队伍进行工商注册，获取资质证书；鼓励建筑业企业进行内部机制创新，通过参股、入股等方式，对信誉良好但不具备建立企业条件的劳务队伍进行收编，使“包工头”转变为合法的企业职工或股东。使农民工最大程度地被劳务企业吸纳，在有组织、有制度、合法经营的企业保障下，预防被拖欠工资或损害其合法权益。

　　第四，要加强经验总结、交流和推广。各地要及时总结发展劳务分包企业、加强劳务分包市场管理方面的经验、做法。对一些好的做法，行之有效的措施要及时组织交流推广，也可以以简报的形式报建设部印发全国，为各地提供经验交流、互相学习的机会。

　　（二）加强制度建设，建立健全建筑劳务分包管理体系

　　为建立和完善建筑劳务分包制度，建设部在这次修订《建筑法》时明确了建筑劳务分包制度的法律地位。这次提交会议讨论的《关于建立建筑劳务分包制度，发展建筑劳务企业的意见》，对鼓励劳务分包企业建立和发展提出了十条政策措施，同时，对如何规范建筑劳务分包行为和劳动用工行为提出了明确要求。

　　各地建设行政主管部门要结合当地实际，切实负起责任，加强工作的主动性，针对目前制约劳务企业发展的种种障碍，积极研究相应的政策措施，加强劳务分包制度建设，注重制度的落实，及时总结经验，解决遇到的问题。

　　（三）加强对农民工的培训教育，维护农民工合法权益

　　发展成建制劳务队伍是一种方式，但如何处理好农民工“农忙时务农，农闲时务工”的特点还应进一步研究。完全禁止零散用工不太现实，各地应根据自己的实际情况，积极研究对农民工的管理方式。如探讨建立“建筑劳务市场”或“建筑劳务派遣中心”，作为规范建筑劳务市场的补充措施，将因种种原因（如：季节性农民工）暂时没有纳入成建制劳务管理的零散农民工进行集中管理，对他们进行统一的培训、服务和管理，向企业统一派遣劳务人员，保证他们的有序流动。

　　（四）加强市场监管，严厉查处违法违规行为

　　第一，要加强对劳务分包交易行为的监管。各地可拓展现有交易中心的功能，把对建筑劳务分包活动的监管和建设工程招投标活动的管理有机结合起来，形成包括劳务市场在内的融指导、监督、管理为一体的建筑业市场化管理体系。也可以采取其他形式，建立渠道畅通、信息公开、服务周到的劳务分包交易平台，并对劳务分包合同进行备案，实现劳务分包交易行为基本规范化、透明化。

　　第二，要加强对劳务分包市场行为的监管。各地要严格执行《房屋建筑和市政工程施工分包管理办法》，规范劳务分包行为，明确劳务分包必须使用有相应资质的劳务企业。禁止“包工头”承揽分包工程业务，大幅提高劳务分包企业在建筑劳务分包市场中所占的比例。鉴于现阶段有资质的劳务企业数量较少，对于将工程分包给不具备法定用工资格的队伍或使用零散用工行为的，视为发包企业直接用工，企业必须依法与每个工人签定劳动合同，否则发包企业要依法承担相应责任。

　　第三，要加大执法查处力度。要重点打击转包、挂靠及将劳务作业分包给不具备相应资质“包工头”的违法分包行为；私拉滥招、不按规定与工人签订劳动用工合同的非法用工行为；无故克扣、拖欠农民工工资，侵害农民工合法权益行为；不对农民工进行岗前培训，无证上岗行为。对违反规定的企业和责任人，要依法进行处罚，并计入不良市场行为记录，在资质、资格和招投标等方面进行相应处理。

　　同志们，培育发展劳务分包企业，建立规范的建筑劳务分包制度，是一项复杂而艰巨的工作，也是一项关系到建筑业改革与发展、关系到社会稳定与和谐的工作。让我们统一思想、共同努力，为促进建筑业的协调、健康、持续发展，为全面建设小康社会做出更大贡献。谢谢大家。