■农民在利益驱动下自发地从农村走向城市、由土地走进工厂，这冲破了传统的计划用工体制，形成了我国最初的劳动力要素市场。这种由农民工流动就业形成的劳动力市场，是在旧体制外成长和发展起来的真正的劳动力市场，劳动力的价格完全由市场决定和调节
　　■我国劳动力市场产生伊始就带有市场分割特性，即为二元市场。反映这种市场分割的一个重要标志是劳动力市场的巨大价格差别：上世纪90年代中期，国有企业职工与相同职业岗位的农民工的工资收入之比，最高的达到5：1，最低的也有2：1
　　■建立城乡统一的劳动力市场是一项庞大的社会系统工程，关系一系列的深层次制度问题以及利益格局的重大调整。改革的基本思路是：着眼长远，立足当前，全局稳妥推进，局部勇于突破，分阶段、分层次地推进城乡统一劳动力市场的建立
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　　农民工流动就业，是我国农村联产承包责任制和城市经济体制改革的必然产物，它催生了我国市场化的就业机制和劳动力市场的发育和发展，对我国工业化和城市化进程产生重大推动作用，对我国社会结构的改变也产生积极影响。同时，大规模的农民工流动就业对我国传统经济社会管理体制特别是劳动就业和劳动力市场管理制度的改革，提出新的要求。如何解决这一过程中产生的新问题、新矛盾，加快建立城乡统一劳动力市场，亟须研究。
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　　一、我国劳动力市场的二元特性
　　上世纪70年代末开始的农村改革把农民从原有的体制下解放出来，农业生产率的提高和农民自主支配自身劳动力的实现，使得在原制度下长期积累的人地矛盾和不充分就业逐步显性化，农村就业问题日趋尖锐。与此同时，城市改革使得非公经济产生并逐步发展壮大起来，国有企业的用人自主权也逐步扩大，从而产生了从农村补充劳动力的巨大需求。正是在这种背景下，农民在利益驱动下自发地从农村走向城市、由土地走进工厂(实际是劳动力要素从价格低处流向高处)，这冲破了传统的计划用工体制，形成了我国最初的劳动力要素市场。这种由农民工流动就业形成的劳动力市场，是在旧体制外成长和发展起来的真正的劳动力市场，劳动力的价格完全由市场决定和调节，并充分反映劳动力的供求关系，市场机制起着基础性的调节作用。
　　在城市，由于经济体制改革和农民工流动就业进城，国有企业原有的用工制度被打破，开始向市场化就业过渡，但仍残留许多计划经济色彩，并不是完全意义上的市场。起初，两个市场是完全不相通的，界限较为分明，农民工很难进入城镇职工的就业领域。因而，我国劳动力市场产生伊始就带有市场分割特性，即为二元市场。反映这种市场分割的一个重要标志是劳动力市场的巨大价格差别：上世纪90年代中期，国有企业职工与相同职业岗位的农民工的工资收入之比，最高的达到5：1，最低的也有2：1。
　　随着改革的发展和深入，这种“二元劳动力市场”正朝着相互融合的方向发展，即部分农民工已进入了收入较高、稳定性强的职业就业，一些下岗失业人员进入了过去仅由农民工从事的、非技能性、临时性就业岗位。但市场分割依然存在：两个市场的供给、需求、岗位、待遇等都存在一定的差异。这种二元劳动力市场的状态短期内难以彻底改变。
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　　二、农民工流动就业存在问题的原因分析
　　从劳动力市场角度来看，造成农民工就业问题的主要原因有三个方面：
　　(一)农民工供给大、素质低，导致在劳动力市场处于相对弱势地位
　　我国农村富余劳动力数量巨大，除了已经外出就业的1．2亿外，农村仍有1．5亿剩余劳动力需要转移，加上农村每年还要新增劳动力600万，在劳动力市场上农民工供给过大是一个长期的状况。大多数农民工的文化程度低，整体素质差，又没有经过技能培训，从而，使得其在劳动力市场中处于相对弱势，无法与雇主讨价还价。
　　(二)劳动力市场发育不足导致管理服务的缺失
　　我国原有的就业管理体系是建立在计划经济基础上的，改革开放后按劳动力市场要求，改革了管理体制，但在相当长的时期里，仍然表现出行政干预、城乡分治的特点。
　　首先，劳动力市场基础信息体系建设跟不上，缺乏有效的信息统计手段和制度，在取消“证卡”管理后，新的管理体系没有建立，许多地方对农民工的数量、结构等最基础的底数都难以搞清楚，对农民工就业的基本信息，包括劳动合同签订、工资情况、社会保险情况等更难以掌握；其次，人员、经费严重不足。许多劳动部门现有的人员编制和经费连应付城市居民和下岗失业人员的就业管理和服务都困难重重，再将流动性大、人数庞大的农民工全部纳入管理，更是难以承受的。
　　 (三)管理体制城乡分割和区域分治是根本性原因
　　从深层次分析，我国二元经济结构产生的城乡分割和地区分治制度是产生问题的根本性原因。农村劳动力流动就业冲击了传统的以固定就业为特征的城市就业管理制度，也冲击了以“块块”,即地区分割为特征的经济和社会管理体制(包括财政、教育、就业、保障等各方面的制度)。现行的经济社会管理体制是财政“分灶吃饭”，政府只对当地的居民负责，不对包括农民工在内的“外来人口”负责；农民工也没有主动接受政府管理的动力。城市居民会主动接受就业和失业登记、签订劳动合同等这些就业的基础性管理，因为这些“管理”是他们获得就业援助、失业救济以及社会保障权益，享受社会保险的依据。而对农民工来说，由于他们是“外人”，没有上述权益，从而也就没有了接受管理的动力。对许多不规范的企业来说，在工人没有通过组织的力量对其形成压力，在政府难以进行干预的情况下，逃避政府的监管也符合其利益，逃避缴纳社会保险、拖欠工资、超时加班的现象较为普遍，且屡禁不止。这是目前在劳动力市场秩序监管、农民工维权以及就业服务方面面临诸多问题的深层次制度原因。因此，要解决农民工流动就业面临的诸多问题，关键在于打破城乡和地区分割，打破二元劳动力市场结构，建立城乡统一的劳动力市场。
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　　三、建设城乡统一的劳动力市场的基本思路和对策
　　(一)基本思路和目标
　　我国的工业化、城市化进程有其自身的客观规律和发展轨迹。城乡二元结构将依然存在；我国劳动力总量供大于求和农村富余劳动力向城市转移规模增长的趋势还会保持下去；我国经济和产业发展依靠劳动力低成本的状况在一段时间内仍是优势；我国地区之间的经济和社会发展的不平衡也不会根本改变。在这样一个背景下，建立城乡统一的劳动力市场是一项庞大的社会系统工程，关系一系列的深层次制度问题以及利益格局的重大调整。改革的基本思路是：着眼长远，立足当前，全局稳妥推进，局部勇于突破，分阶段、分层次地推进城乡统一劳动力市场的建立。
　　———改革要有长远目标和近期目标。改革的长远目标：建立城乡统一、竞争、开放、有序的劳动力市场，消除一切制约劳动力流动的制度性障碍，建立高效、完善的劳动力管理与服务体系，形成城乡劳动者自由流动、自主择业、平等就业的制度环境，实现劳动力资源在城乡和全社会范围内的合理配置；改革的近期目标：逐步打破城乡和地区分割，建立覆盖城乡、平等对待的劳动力市场管理与服务体系，创造良好的就业环境，引导农民工合理有序流动，提高农民工素质，有效地维护农民工合法权益。
　　———改革要全局与局部相协调,分阶段、分层次地稳步推进。要本着全局稳步推进、局部有条件的先行的原则，东部沿海地区可在现行本地城乡统筹的基础上，着手进行对本地与外来农民工一体化管理服务试点；其他地区要进一步落实改善农民工就业环境的各项政策，实现农民工的平等待遇。在农民工的社会保障改革方面，要根据各地的实际分层次、分阶段进行，首先推进那些农民工急需的社会保险项目，如工伤、大病医疗保险和养老保险等，而其它保险项目则可在条件成熟后再行实施。
　　当前要实现的政策目标:一是使农民能够顺畅地进入城市就业，不受就业歧视；二是对就业的农民工，使他们的各项合法权益得到保障，有一个最必要的社会保障；三是对有条件实现稳定转移的农民工，使他们能够在城市安家落户。
　　(二)具体政策建议
　　1．建立城乡统筹就业的组织领导体制。应成立全国城乡统筹就业的领导小组，总揽全局，统筹规划，组织重大政策的制定和实施，并协调解决各地区、各部门等方面的利益矛盾。特别是在一些涉及重大利益调整和全国统一性要求强的领域，如户籍制度改革和给予农民工平等的“市民待遇”、养老保险制度的设计和政策的制定等，需要统一决策。各级政府要相应地成立城乡统筹就业领导机构，负责总体方案和各项政策的制定与实施，协调各方。劳动保障部门应切实担负起责任，组织制定城乡统筹就业、建立统一的劳动力市场的具体方案和政策，确定各个阶段的工作重点与主要任务，提出配套改革的政策建议，并负责政策的贯彻实施。
　　2．实施综合配套改革，逐步消除制约农民工有序流动就业和城乡统一劳动力市场建立的制度性障碍。改革户籍制度，实行居住地户口登记制，实现农民的自由迁徙权，使他们能够在城市获得长期合法居住权，给予农民工与市民平等的待遇；深化农村土地制度改革，使农民在自愿放弃土地中得到应有的报偿；逐步向农民工开放城市的公共服务，特别要进一步完善农民工子女教育政策和农民工的职业教育与培训政策；改革城市的社会管理体制，将农民工的管理全面纳入城市和流入地政府的管理体系和政绩考核体系；坚决清理和制止向农民工的收费和变相收费，清理和废止对农民工就业的歧视和限制政策。
　　3．建立和完善劳动力市场管理的各项制度，促进农民工就业和城乡统一劳动力市场的建立和发展。加强对农民工的基础管理，实行农民工就业登记与企业招工的报备制度，失业登记与社会保险登记制度，劳动合同管理制度以及农民工的档案管理制度等；加快建立劳动力市场管理与服务体系，建立覆盖城乡的公共就业服务体系和与之相应的信息统计网络体系。整合各方面的资源，建立覆盖城乡劳动力资源的就业统计体系和大型数据库与信息网络，将农民工就业管理与服务的基础信息，包括就业与失业状况、流动状况、劳动合同、工资、社会保险等信息，全部纳入数据库和网络管理，实行城乡一体化管理。同时，要尽快建立城乡就业管理与服务的组织体系，城市公共就业管理和服务体系，要将对农民工的就业管理与服务纳入工作轨道，延伸到社区；建立和发展农民工技能培训体系。各级政府要把农民工的培训作为一项具有战略意义的大事来抓，列入政府的议事日程，加大投入；在推进农民工的社会保障方面应坚持分层次实行不同政策和分阶段逐步推进的原则。分层次就是区分农民工的不同群体，实行不同的社会保障办法。分阶段就是根据实际需要，将推行农民工当前最需要的工伤保险、大病医疗保险和合同制农民工的失业保险作为近期推进农民工社会保障工作的重点。农民工的养老保险较为复杂，需要精心的论证和设计。一是要明确农民工的养老保险不能承担国有企业退休职工的“历史债务”。二是要坚持全国统一设计的原则，不能各行其是。三是要解决农民工的养老保险在全国范围的转移和接续问题；强化对劳动力市场秩序的监管，尽快制定和出台《劳动合同法》、《社会保险法》等，抓紧修改《劳动法》并制定配套法规和规章，强化劳动执法，加大处罚力度，强化执法的法律手段，形成对包括企业用工在内的劳动力市场全方位的监督和监管体系。
　　4．切实加大政府对劳动力市场基础建设的投入。这些年来针对农民工流动就业出台了一系列的政策措施得不到很好地落实的一个重要的原因就是缺乏组织和技术保障，在经费、机构设置和人员编制上无力为农民工就业提供服务。各级政府要充分认识建立健全劳动力市场管理和服务体系在促进就业、保持经济社会协调发展和维护社会稳定中的重要作用和意义，切实在资金保障、组织保障和物资技术保障方面加大投入，促进统一城乡劳动力市场的尽快建立。(劳动和社会保障部课题组)  

来源:2006-2-21工人日报版次：六